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在改革方向上，褚福靈主張"基於現實又超越現實"，建議仿效日本模式，即建立一個水平較低的國民基礎養老金，可能隻相當於最低生活保障的50%，但要面向全民開放，以彰顯"人人享有"的社會公平，也能體現政府責任。
改革方向：整合制度碎片 實現全國統籌
有業內專傢對記者表示，上述情況同時表明，"養老金雙軌制"的說法並不確切，在實際中已經逐漸演變為多軌制。近年一個顯著變化是，機關與事業單位的養老差距也在逐漸拉開。在很多省份，機關和事業單位是按照不同比例調整的，這又進一步引起事業單位人群的不滿。
新聞來源http://bj.house.sina.com.cn/news/2013-11-08/10302486924.shtml
日前據媒體透露，養老體系改革頂層方案正由人社部在一定范圍內組織研討，城鎮職工和事業單位人員兩套社保體系有望在制度層面"趨同"。
如果將兩種制度下的養老金水平做比較，待遇差距成為最受詬病之處。來自人社部方面的最新數據顯示，目前機關單位和事業單位的人均養老金水平分別是企業職工的2.1倍和1.8倍。
養老多軌制下待遇差距大 改革不同步成最大問題
今年10月25日，人社部表示，將完善新農保和城居保政策，推進城鄉統籌，制度合並實施，強化參保激勵，實施職工與城鄉居民養老保險銜接政策。目標要實現基礎養老金的全國統籌，對制度、方案設計，進行充分論證，提出合理方案，在經濟社會發展條件允許的情況下實施。
養老保險改革不同步成最大問題
"所謂非繳費型的養老金制度，就是在我國中央及省級機關單位仍存在的退休制度，覆蓋人群大概有1000萬人。"中央財經大學中國社會保障研究中心主任褚福靈告訴記者，退休制度並不是一種社會保障，而是單位保障。退休工資與工齡有關，也跟單位可負擔程度有關，與社會統籌無關。
而繳費型養老金制度，則是按照《社會保險法》規定的需要個人參與繳費的保險制度。其中由於繳費主體、費率和具體操作形式的不同，又分為針對企業職工和城鎮居民、農民的兩種不同模式。
隨著制度精細化完善階段，一些針對"碎片化"的制度設計正漸出臺。為解決重復參保及統一保險賬戶，人社部在2012年11月就《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》征求民意，擬規定參加職保、新農保、城居保，參保兩種或兩種以上人員，可銜接轉換養老保險。其中"職保繳滿15年，可從新農保或城居保轉入職保"等新做法，透露出制度融合的趨勢。
據人社部透露，全國所有縣級行政區全部開展新型農村和城鎮居民社會養老保險工作，養老保險制度已基本實現全覆蓋。截至今年10月，職工和城鄉居民養老保險人數合計8.06億人。
按照十八大提出"全覆蓋、保基本、多層次、可持續"的方針，社會保障制度改革頂層設計的重點是保證可持續性，增強公平性，適應流動性。
隨著中國經濟逐步開放和轉軌，這種嚴重束縛勞動力流動的養老制度面臨變革。1984年，廣東開始試點養老保險社會統籌。1991年，國務院頒佈《關於企業職工養老保險制度改革的決定》，改變瞭養老保險完全由國傢和企業負責的模式，要求職工也繳納一定費用。這標志1951年確立的"國傢養老"模式終結。
在從計劃經濟向市場經濟邁進的過程中，"退休雙軌制"逐步形成。中國養老保險制度最初作為國企配套改革，從城鎮企業職工群體開始起步。
"不同人群的養老待遇為何差異巨大？主要原因就在於制度不統一。" 中國社科院世界社保研究中心副秘書長齊傳鈞對記者表示，"在這種局面下，哪怕你比我高出10元、20元，我也會心裡不舒服，要通過頂層設計打通不同制度，起碼在基本養老保險層面實現共通。"
回顧中國養老保險制度的建立和發展過程就會發現，機關、事業單位和企業的改革並不同步，有專傢甚至認為，這是阻礙養老金改革繼續深入的最大問題。
1993年以後，企業過渡到統一的社會化養老金制度，逐步采取社會統籌和個人賬戶相結合的方式，由企業和職工個人共同負擔。由於有的企業人為降低為職工繳納養老保險的標準，另有一些企業效益不好甚至關閉破產，致使退休人員養老金水平一直偏低，甚至不能按時發放。
現有模式：多軌制下的待遇差距
編者按：一項調查顯示，目前我國約有40.7%的老年人仍是靠傢庭供養，四成老人認為自己是傢庭的負擔，隻有約24%的老人能夠依靠養老金生活，農村很大一部分老人要靠勞動收入養活自己。當前我國養老保障模式較多，有人說是"雙軌"，有人說"多軌"，不同模式對應不同的發放比例，從而形成養老金待遇差距較大，甚至被認為是嚴重不公平的現狀。機關、事業單位及企業養老金改革不同步，這與建立公平社會的公眾期許形成嚴重落差。當前我國養老金之惑如何改革？
事實上，我國目前已建立瞭包括城鎮企業職工養老保險(簡稱"職保")、新型農村社會養老保險(簡稱"新農保")和城鎮居民社會養老保險(簡稱"城居保")三種制度在內的城鄉基本養老保險制度，可以覆蓋我國大部分人口。但目前，隨著城鎮化進程的加快，三種保險重復參保率也一直在增加。基本養老各項制度分人群設計，相互間尚未制定銜接辦法，全覆蓋一定程度上造成瞭重復參保率相當高。
此後十餘年時間裡，企業養老保險制度改革不斷深化，相關法律法規逐步完善，養老保險體系初具規模。相形之下，機關事業單位的養老保險制度改革卻一直停留在探索和試點階段，在基本制度層面仍沿用上世紀50年代建立的退休制度。
2008年，《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》出臺，在山西、上海、浙江、廣東和重慶五省市啟動試點。這是我國首個有關公職人員養老保險制度改革的統一方案。但由於擔心養老待遇大幅下降，因而遭到事業單位人員的廣泛抵觸。
中國人民大學中國社會保障研究中心副教授楊俊告訴記者，現在機關事業單位退休人員中有約7%是參加瞭基本養老保險的。當前最大的問題出在機關、事業單位及企業養老金改革不同步，這與建立公平社會的公眾期許形成嚴重落差。
內容來自sina新聞
不同養老保險模式分歧嚴重，碎片化有礙養老保險制度公平有序發展。彌合制度差異已成為業內專傢的普遍共識。
褚福靈認為，按照《社會保險法》和中國社會保障"十二五規劃"要求，我國將來要逐步實行社會保險制度，也就是全民都參與繳費，退休制度要逐步退出，這是不容置疑的改革方向。目前爭議點是在於如何改革才能更公平、公正。
也是從這一年開始，機關事業單位養老保險制度與企業開始分離。
"在此基礎上，職工養老金繼續保留，包括職業年金、個人儲蓄賬建地缺錢急用哪裡借錢戶之類的補充養老保險繼續完善，既兼顧瞭公平，也講求瞭效率，政府的責任邊界也得以厘清。"褚福靈說。
齊傳鈞則補充指出，新農保與城鎮職工養老保險制度也應得以銜接，否則嚴重影響勞動力在全國的合理流動。如果勞動力在市場配置受阻，也會制約經濟領域改革進程。
楊俊認為，制度不統一還體現在養老保險尚未實現全國統籌，而這是解決養老金諸多問題的"牛鼻子"。如果繼續按照現有的分散模式，隨著城鎮化的發展，更多勞動力從農村湧入，地方缺口與地方結餘並存的矛盾會一直延續，對計算養老金缺口也失去瞭參照意義。
多模式制度融合成趨勢
據褚福靈介紹，企業養老保險是單位與個人都應按比例參與繳費(大部分省份是社平工資的20%繳納，個人8%，企業12%)，且必須滿足15年，之後企業職工可以按月支取養老金。而城鎮居民或農民由於個人繳費很少，政府有補貼，到時領取的基礎養老金數額較低，所以也可以看做另一種不徹底的養老金模式。
由於改革進程不同步等原因，目前我國總體上存在兩種養老金制度，即非繳費型與繳費型。兩種養老模式的覆蓋人群與職業、身份直接相關，且差距較大，因而受到廣大社會公眾的抨擊，被認為是嚴重不公平的"退休雙軌制"。
我國養老保險制度得到初步確立是在1951年。當年國傢政務院出臺的《勞動保險條例》奠定瞭計劃經濟時代中國養老保險體系的基本框架。該條例規定，個人不需繳費，單位按工資總額3%提交保險費，職工養老金與工齡、工資掛鉤。
養老金改革不同步 制度碎片亟待整合統一
人社部部長尹蔚民2013年初在《求是》上刊發的文章，提出瞭"將新農保和城鎮居民養老保險整合為城鄉居民基本養老保險制度"的改革方向。改革都將縮小各種養老模式的差距。
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